Protection des lanceurs d’alerte : la France à la traîne

Irène Frachon est considérée comme lanceur d'alerte pour ses révélations sur le Mediator / Photo AFP
Irène Frachon est considérée comme lanceur d'alerte pour ses révélations sur le Mediator / Photo AFP

Longtemps ignorée par le législateur français, la notion de lanceurs d’alerte, semble aujourd’hui faire son chemin. En dépit d'efforts notables dans le domaine de la santé et de l’environnement, cette législation tardive demeure fragmentaire et limitée. Nicole Marie Meyer, experte de l'alerte éthique pour Transparency International, souligne l’absence de protection des salariés du secteur public en matière de corruption. Entretien.

 

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En matière de droit d’alerte, la France est-elle pionnière actuellement ?

Non, la France est très en retard au niveau mondial et européen. Aujourd’hui, plus de 60 pays dans le monde ont mis en place une loi de protection des lanceurs d'alerte, globale ou sectorielle. La notion de "droit d’alerte" est née aux États-Unis en 1863. Comparativement, la France a légiféré tardivement (loi de 2007) et par segment. Le concept de "lanceur d’alerte" peine à s’imposer en droit français. Nous n’en sommes qu’au tout début.
 
Comment expliquer un tel retard ?

En France, la résistance culturelle à l’alerte a longtemps été très forte. Cela s’explique en partie par le syndrome post-Vichy. Jusqu’il y a peu, la société civile était rétive à l’alerte, parce qu’elle était assimilée, à tort, à de la délation. Une certaine confusion régnait. Le dénonciateur était perçu comme un délateur. On voyait en lui une espèce de  corbeau vichyssois. Ce qui n’a évidemment rien à voir.
Le délateur escompte un avantage personnel ou agit par vengeance. Le lanceur d’alerte, lui, signale un fait touchant à l’intérêt général. Il n’en retire aucun avantage personnel. Au contraire. Bien souvent, son signalement engendre une série de retombées catastrophiques sur sa carrière, sa situation familiale, financière... En dénonçant un fait grave, il prend le risque d’être licencié, poursuivi en justice, menacé etc. La société a mis du temps à intégrer qu’il était nécessaire de soutenir ces « éveilleurs de conscience » qui risquent leur carrière, voire leur vie, pour nous.
 
Ces réticences n’ont cédé que très récemment suite à la multiplication des crises sanitaires et à une prise de conscience de la société civile. J’ai le sentiment que l’affaire du médiator (révélée par les travaux de la pneumologue Irène Frachon, Ndlr) a fait basculer l’opinion publique en faveur des lanceurs d’alerte et que l’onde de choc Cahuzac a accentué ce basculement. La société civile a réalisé ce que représentait le combat contre des intérêts particuliers, notamment financiers. Aujourd’hui, il y a donc une certaine légitimité à porter une alerte.
 
 
L'Assemblée nationale française / Photo AFP
L'Assemblée nationale française / Photo AFP
La loi d’avril 2013 sur « l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et la protection des lanceurs d’alerte », à l’initiative de la Sénatrice d’Europe Écologie les Verts, Marie-Christine Blandin (voir notre encadré), ne constitue-t-elle pas une avancée ?

Oui, cette loi est importante car elle donne une première définition du terme « lanceur d’alerte » et l’intègre dans le corpus législatif. Grâce à elle, tout employé, du secteur public ou privé, qui signale un risque grave affectant la santé publique ou l’environnement sera protégé contre toute représaille. Il ne pourra plus être ni licencié, ni placardisé. Mais cette définition est restreinte puisqu’elle ne concerne que la santé et l’environnement. Et pour l’heure, cette loi n’est toujours pas en vigueur. Idem pour la loi de 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé. Dans les deux cas, il n’y a ni décret d’application, ni échéancier.

Dans les faits, à ce jour, les citoyens français ne sont protégés que par la loi de novembre 2007 – adaptation de la Convention des Nations unies contre la corruption. En vigueur depuis 2008, cette loi protège uniquement le salarié du secteur privé, dans le seul champ comptable et financier !
La législation, adoptée sous la pression internationale (loi de 2007) où l’urgence émotionnelle (loi de 2013 suite au scandale du Médiator) est limitée et fragmentaire. C’est une législation « millefeuille », sans contrôles institués (organisme de contrôle indépendant) ni moyens dédiés, c’est à dire sans contre-pouvoir institutionnel.
 
La situation est-elle différente dans les autres pays disposant d’un droit d’alerte ?

Depuis 1998, le Royaume-Uni dispose d'une loi globale qui identifie un large éventail d’alertes et protège les salariés des secteurs public et privé contre les licenciements injustifiés ou toute autre mesure de rétorsion: la loi « PIDA ». Cette loi qui, de nos jours, tient lieu d’exemple, a déjà été appliquée par dix pays dans le monde. Et l’Italie pourrait bientôt devenir le onzième.

Le Royaume-Uni possède également une fondation, le Public concern at work (lire notre encadré), qui offre une écoute ainsi qu’un conseil juridique, gratuit et confidentiel, aux victimes. Il en va de même pour l’Afrique du Sud, l’Australie, le Canada, la Suisse... L’Allemagne dispose, pour sa part, d'un médiateur et de deux centres d'appui aux lanceurs d'alerte. Quant aux Pays-Bas, ils viennent de déposer un projet de loi pour la création d’une maison des lanceurs d’alerte. A ce rythme là, nous deviendrons bientôt les derniers de la classe.
 
L’absence de protection des lanceurs d’alerte employés dans le secteur public est selon Transparency « un paradoxe français » . Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?
 
Parmi les 60 pays dotés d’un droit d’alerte, la France est la seule à ne pas protéger l’agent public signalant des faits de corruption. Une situation paradoxale, vu le poids de son service public. C'est un trou noir au sein de notre législation et de notre démocratie.
Chaque ministère devrait pouvoir fournir à ses employés un moyen de signaler la fraude et le détournement en interne, sans l’exposer à des représailles. Or l’agent public a le devoir de signaler crimes et délits (article 40 du code de procédure pénale). Mais, il ne dispose d’aucune protection explicite en contrepartie. En l'absence d'un canal protégé, interne ou externe, de remontée de l'alerte et d’un organisme indépendant de contrôle, l'agent public intègre, qui a l'infortune de trouver un grave dysfonctionnement, dépend du courage de sa hiérarchie ou de sa fortune personnelle.

A-t-il les moyens de tout perdre? Son emploi et son avenir ?

Le fonctionnaire qui signale des agissements illégaux peut être sanctionné : placardisation, évaluations calamiteuses, indices bloqués… L’agent contractuel, -environ 20% des effectifs de la fonction publique - peut, quant à lui, voir son contrat non renouvelé ou être licencié, sans possibilité légale de réintégration . Ce qui fut mon cas.

En bref, en l’état actuel, un agent public court plus de risque à signaler des faits de corruption qu’à se taire. Or, si les agents publics ne sont pas incités à être intègres, s’ils sont dissuadés de faire simplement leur devoir professionnel, cela est extrêmement grave pour notre démocratie ! C’est un point essentiel à peine effleuré dans l'affaire Cahuzac : quand bien même un agent aurait (eu) connaissance de comptes suisses d'un ministre, aurait-il (eu) le courage de le signaler, au risque d'être brisé ?

Aux États-Unis, le False Claim Act, qui protège le signalement de fraudes commises à l’encontre de l’Etat, a permis au Trésor américain de recouvrer plusieurs milliards de dollars au cours des dernières décennies. L’absence d’un droit d’alerte dans le service public et d’un dispositif d’alerte fiable a donc un coût tant moral que financier pour la collectivité.
 
 
En quoi les trois projets de loi sur la « transparence de la vie publique », la « lutte contre la fraude fiscale », et la « déontologie de la fonction publique » sont-ils importants pour les lanceurs d’alerte ?

Ces projets de loi incluent trois articles, en faveur des lanceurs d’alerte, qui revêtent une importance cruciale. Ils combleront un retard préjudiciable à l'intégrité et l'efficience du service public, au fonctionnement de nos institutions et à notre réputation internationale.
Par exemple, le projet de loi sur la transparence de la vie publique prévoit, dans son article 17, la protection des lanceurs d’alerte qui signaleraient des conflits d’intérêts. Malheureusement, les sénateurs l’ont supprimé à deux reprises. Une première fois en juin et une seconde fois en juillet, juste avant la clôture des travaux. Bien évidemment, la plateforme d’organisations dont nous faisons partie, a immédiatement réagi via un communiqué de presse demandant le rétablissement de cet article. Ces jours-ci, les projets de loi sur la transparence de la vie publique sont examinés pour la dernière fois par l’Assemblée nationale. Nous restons vigilants et mobilisés.
 

L’alerte éthique, selon Transparency International

« La définition de l’alerte éthique (ou whistleblowing « souffler dans le sifflet »), s’est élargie en trente ans, au fil des crises, passant de l’alerte professionnelle à l’alerte citoyenne, et des fraudes comptables et financières à la notion de risque pour autrui. Pour Transparency International, l’alerte éthique est le geste d’un individu, témoin d’un acte illégal, illicite ou dangereux pour autrui, touchant à l’intérêt général, et qui décide d’alerter les instances ayant le pouvoir d’y mettre fin ».
 

Article du code de travail français L1161-1

"Aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives, de faits de corruption dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. Toute rupture du contrat de travail qui en résulterait, toute disposition ou tout acte contraire est nul de plein droit."
 

Outre-Manche, une série de drames mobilisa la société civile

Fin 1980 début 1990, une série de drames se produit au Royaume-Uni, provoquant des centaines de morts : explosion d’une plateforme pétrolière, naufrage d’un ferry, déraillement d’un train... Par la suite, les enquêtes révèlent que les employés étaient au courant des risques. Certains avaient même fait un signalement. Mais, soit ils ont été ignorés, soit ils n’ont pas osé élever la voix par peur de perdre leur emploi. Les associations de la société civile britannique entament alors une grande réflexion : comment faire en sorte que les employés signalent ces risques tout en étant protégés ? Comment s’assurer que les alertes soient réellement traitées et relayées, pas seulement signalées ? En 1993, elles créent la fondation Public Concern at work et se mobilisent pour obtenir une grande loi qui sera adoptée cinq ans plus tard : la loi PIDA (Public Interest Disclosure Act).
 

Public concern at work : mode d’emploi

Aujourd’hui, le Public Concern at work offre aux lanceurs d’alerte un service d’aide et de conseil, juridique et pratique, gratuit. Dans un premier temps, le personnel de la fondation s’assure qu’il s’agit bien d’une alerte touchant à l’intérêt général - et non d’un conflit personnel avec un employeur. Il s’informe ensuite sur l’état d’avancement de l’alerte. La hiérarchie a-t-elle été prévenue ? L’alerte a-t-elle été traitée et relayée ? Si la personne décide d’aller en justice, la fondation peut la conseiller juridiquement. Dans le cas où elle ne serait pas en mesure de porter l’alerte, la fondation peut la relayer sans la mettre en danger.