Info

Brexit : que contient l'accord final de divorce approuvé par les 27 ?

Chargement du lecteur...
Theresa May et Jean-Claude Juncker © TV5MONDE © AP

Un sommet de l'Union européenne a ratifié ce 25 novembre 2018 à Bruxelles l'accord final réglant les modalités du Brexit, péniblement conclu le 13 novembre entre Theresa May et les négociateurs des 27. A quoi correspond cet accord ? Que prévoit-il ? Le feuilleton du Brexit est-il désormais terminé ? Réponses.

Pourquoi le Brexit décidé par les Britanniques en 2016 a-t-il été aussi longtemps en discussion ?

C’est le calendrier normal. Le 23 juin 2016, lors d'un référendum organisé par l'ancien Premier ministre David Cameron, 51,9 % des Britanniques ont choisi de quitter l’U.E. Mais en raison des interpénétrations économiques et accords existants, cela ne se fait pas en un jour.

Ce n’est que le 29 mars 2017 qu’a été « déclenché » l'article 50 du traité sur l'Union organisant le retrait. Depuis cette date, le Royaume-Uni et les 27 autres pays membres de l'Union européenne ont encore deux ans pour préparer le Brexit effectif. Jusqu'à cette échéance fatale - et qui approche - du 29 mars 2019, le pays reste donc membre de l'Union européenne.

Theresa May le 14 novembre devant le 10, Downing Street.<br />
<sub>(AP Photo/Matt Dunham)</sub>
Theresa May le 14 novembre devant le 10, Downing Street.
(AP Photo/Matt Dunham)

D’un commun accord conclu en janvier 2018, une période transitoire est également fixée du 30 mars 2019 au 30 décembre 2020 (21 mois). Ses modalités font aujourd’hui l’objet des plus âpres pourparlers.

Nommée en juillet 2016 sur une base ferme (« Brexit is Brexit ») et reconduite en juin 2017, c'est la Première ministre Theresa May qui mène les discussions sur la sortie de son pays face à une équipe de négociateurs représentant l'Union européenne, dirigée par le commissaire français Michel Barnier.

Pourquoi était-ce si ardu ?

En raison des liens. Dans l’Histoire, les ruptures économiques entre proches sont fréquentes mais elles se produisent souvent dans un contexte expéditif de guerre, qui n’est pas cette fois à l’ordre du jour. Le Brexit s’apparente plutôt à un divorce légal et compliqué d’un couple avec enfants, multiples biens communs, dettes et charges.

Photo de famille des dirigeants de la Communauté économique européenne (CEE) lors de l'entrée du Royaume-Uni en 1973.<br />
<sub>(ap photo)</sub>
Photo de famille des dirigeants de la Communauté économique européenne (CEE) lors de l'entrée du Royaume-Uni en 1973.
(ap photo)

Malgré son insularité, son attrait culturel pour « le grand large » (l’Atlantique, et implicitement l’Amérique) et son dédain affiché du continent, le Royaume-Uni est très dépendant de ce dernier.

Géographiquement, il est son seul voisin ; économiquement, son principal partenaire. Politiquement et humainement, les enchevêtrements sont innombrables. Même si l’Union européenne n’est pas la cause de ces réalités historiques, elle leur a donné depuis près d’un demi-siècle une certaine forme et des structures qui ne peuvent s’abolir subitement.

Quels étaient les points sensibles ?

Ceux-là même qui ont motivé le Brexit : le commerce, la circulation des personnes, les concessions à la souveraineté exigée par l'Union.

L’U.E. est à la fois le principal fournisseur et client du Royaume-Uni. Équation pour ce dernier : comment maintenir ce volume d’échanges et leur rentabilité malgré son retrait du marché unique européen qui garantissait une totale fluidité commerciale. C’est aussi le désir de l’Union, qui se voit affaiblie par la perte de l’économie britannique - qui a beaucoup inspiré ses orientations libérales - et veut la conserver comme partenaire majeur.

Campagne électoral préludant au Brexit, Londres, mai 2016.<br />
<sub>(AP Photo/Alastair Grant, File)</sub>
Campagne électoral préludant au Brexit, Londres, mai 2016.
(AP Photo/Alastair Grant, File)

D’autre part, l’un des motifs du Brexit était le désir de mettre fin à la libre circulation des personnes garantie par l’Union. Or, des millions de ressortissants européens vivent en Grande-Bretagne, de même qu’une forte colonie britannique sur le continent.

Se posait aussi de façon aiguë la question de l’Irlande, divisée entre un nord britannique (donc associée au Brexit) et un sud indépendant (restant donc dans l’UE). Nul ne souhaitait y rétablir une frontière matérielle abolie par de laborieux accords de paix.

Surestimant un peu leur position et les divisions de la partie adverse, les « brexiters » ont cru pouvoir – tout en récupérant leur souveraineté complète dans tous les domaines - dicter à leurs ex-conjoints des privilèges et avantages commerciaux en remplacement du marché unique. Or, ces derniers se sont montrés fermes et d’une unité inattendue. Ils ont refusé, en particulier, l’instauration de nouveaux accords commerciaux avant que soient fixées les modalités de la séparation.

Et Gibraltar ?

Enfin, l'Espagne a fait planer la menace d'une annulation de sommet si elle n'obtenait pas des garanties écrites sur le sort de Gibraltar. Après des négociations tendues, le chef du gouvernement espagnol Pedro Sánchez a finalement estimé avoir obtenu satisfaction.

Madrid a reçu les garanties demandées (notamment un droit de veto sur tout futur accord entre l'UE et le Royaume-Uni concernant le Rocher) et l'assurance suffisante que Gibraltar ne serait pas automatiquement associé aux futurs accords U.E. - Royaume Uni. 

Où en était-on ?

Un accord était trouvé, mais il restait à l’avaliser et bien des réticences ont persisté. Mis au point à Bruxelles le 13 novembre dernier et présenté comme un succès par Theresa May, ses 585 pages constituaient une défaite implicite pour les partisans du Brexit, dont toutes les lignes rouges sont franchies.

Michel Barnier avec le document de l'accord, à Bruxelles, le 14 novembre.<br />
<sub>(AP Photo/Virginia Mayo)</sub>
Michel Barnier avec le document de l'accord, à Bruxelles, le 14 novembre.
(AP Photo/Virginia Mayo)

Pour éviter la réinstauration d’une frontière physique entre les deux Irlande il maintenait durant la période de transition la totalité du Royaume-Uni dans une union douanière avec l’U.E. Cette union même qu’on était résolu à quitter. Et selon une clause dite de backstop (filet de sécurité), cette situation perdurerait au delà si aucun accord commercial n’était conclu entre Bruxelles et Londres.

Tout en étant exclu de la vie institutionnelle et des décisions de l'UE, le Royaume-Uni, durant ce temps, ne pouvait pas négocier d’accords commerciaux avec d’autres pays comme il le souhaitait. Les citoyens britanniques et européens arrivant dans un autre État membre durant la période de transition conservaient leurs droits. La très honnie Cour de justice de l’Union logée au Luxembourg restait compétente. Et Londres verserait plus de 40 milliards d’euros à Bruxelles pour solde de sa contribution au budget européen. « L’UE reprend le contrôle », a titré amèrement le quotidien conservateur Evening Standard.

Quelles étaient les pressions ?

Elles sont venues de partout. Malgré son aplomb, Theresa May n’a pas convaincu grand monde de sa victoire, et surtout pas les plus fermes partisans du Brexit. Si son gouvernement a péniblement approuvé l’accord, sept de ses membres en ont démissionné le lendemain. Les réactions aux Communes ont été houleuses, même si la Première ministre semble avoir pour l’instant échappé à un vote sur sa destitution brandie par une partie des siens.

Adversaires du Brexit devant le parlement le 14 novembre.<br />
<sub>(AP Photo/Matt Dunham)</sub>
Adversaires du Brexit devant le parlement le 14 novembre.
(AP Photo/Matt Dunham)

Ce n’est pas le seul front. "Ne croyez pas que cet « accord » sur le Brexit tiendra, a averti son prédécesseur Tony Blair à l’adresse des dirigeants européens. Il est nocif pour les deux parties".

L’ancien allié de George Bush dans la guerre d’Irak n’a plus beaucoup de crédit dans son pays mais ses propos en rejoignent d’autres : ceux du camp des tenants d’un second référendum annulant le Brexit.

Un scénario caressé par une partie des élites britanniques, voire des dirigeants de l’Union qui se souviennent qu’on a pu, en France, ignorer de facto le résultat du vote de 2005 contre le traité européen. Il a beaucoup moins de chances de se réaliser outre-Manche où une décision démocratique inspire plus de considération et où gouvernent des partisans de la séparation.

Lui-même naguère opposé au Brexit, le leader travailliste Jeremy Corbyn n'a rien fait pour faciliter la vie de son adversaire Theresa May et a profité de ses difficultés. Il n’envisagerait pas pour autant, dans l’hypothèse de moins en moins incongrue de son accession au pouvoir, de revenir sur le choix de ses compatriotes. Le résultat d’un second vote – que l’approche des échéances rend encore plus chimérique - serait d’ailleurs incertain.

D’autres objections à la ratification de l’accord par les 27 avaient également été soulevées par plusieurs États membres de l’Union.

Le rocher de Gibraltar.<br />
<sub>(AP Photo/Emilio Morenatti, File) </sub>
Le rocher de Gibraltar.
(AP Photo/Emilio Morenatti, File)

L’Espagne menacait de ne pas le signer en raison du sort de Gibraltar. Elle détient un droit de veto reconnu par l’UE sur toute décision relative à ce territoire – qu’elle revendique historiquement – et n’entendait pas le perdre pour cause de Brexit.

L’Allemagne et la France s’inquiètaient de leur côté du risque de concurrence déloyale dans le cadre de l’union douanière qui se dessine. L’accord de divorce prévoit l’alignement britannique sur les normes européennes existantes mais non un ajustement régulier lorsqu’elles viennent à évoluer. 

Le sommet du 25 novembre clôturera-t-il le feuilleton ?

Non. Le parlement britannique n’a pas dit son dernier mot. Accepté par les 27, l’accord devra encore être soumis en décembre à l’approbation de la chambre des Communes. Theresa May risque de s’y trouver en mauvaise posture, malmenée à la fois par une partie de son camp ulcéré par ce qui lui apparaît comme une reddition, par les adversaires du Brexit, par les élus écossais et par les travaillistes.

Manifestation pro-Brexit devant le parlement le 16 novembre.<br />
<sub>(AP Photo/Alastair Grant)</sub>
Manifestation pro-Brexit devant le parlement le 16 novembre.
(AP Photo/Alastair Grant)

Outre qu’il scellerait la chute de Theresa May, un vote négatif conduirait cette fois théoriquement – un sursis n’est jamais complètement impossible - le Royaume-Uni dans la voie du no deal : une sortie de l’Union sans encadrement ni amortisseurs. Un État qui lui serait rigoureusement étranger avec tout ce que cela implique pour les échanges commerciaux mais aussi pour les expatriés des deux côtés de la Manche, dès lors sans droits particuliers.

Cauchemar pour certains, c’est le souhait des partisans les plus radicaux du Brexit. Confiants dans la solidité de leur économie – et plus encore dans la puissance de la City – certains voient le Royaume-Uni se retrouver enfin, libéré des insupportables chaînes continentales, et devenir une sorte de Singapour atlantique.

La livre faiblissant et la récession commençant à poindre, leur influence s’amenuise. La Banque d’Angleterre et la majorité des milieux d’affaires plaident pour l’accord. Son acceptation dans la douleur ne signifie pas la fin du psychodrame.