En France, la Première ministre sera chargée de la "planification écologique" : mais de quoi s'agit-il ?

Le 16 avril, en pleine campagne présidentielle, Emmanuel Macron promettait de confier à la Première ministre la planification écologique, une méthode de gouvernance jusqu’alors relayée par Jean-Luc Mélenchon. "Parce que cela concerne tous les domaines, tous les secteurs, toutes les dépenses, tous les équipements, tous les investissements, bref toutes les politiques", avait argumenté le président.

Un mois plus tard, Emmanuel Macron vient de nommer Élisabeth Borne à la tête du gouvernement. L'ancienne ministre du travail a une double expérience en matière d'écologie. Elle a été directrice de cabinet de la ministre de l'Environnement Ségolène Royal en 2014, puis elle a été ministre de la Transition écologique et solidaire pendant un an, jusqu'en juillet 2020. Emmanuel Macron confirme qu’elle sera "directement chargée de la planification écologique" et affirme que sa politique "dans les cinq ans à venir sera écologique ou ne sera pas".

Mais derrière les  discours, qu'est-ce que veut dire gouverner sous planification écologique ? "Ce n’est qu’un mot un peu magique qui a été prononcé, mais il faut savoir ce que cela recouvre et quelle vision de la société on y met", assure la journaliste écologie et société de média Blast, Paloma Moritz.

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En tout cas, l’objectif du plan est clair : atteindre la neutralité carbone fixé à 2050, c’est-à-dire émettre moins de gaz à effet de serre que les sols et les forêts n’en absorbent. Mais les moyens pour y parvenir sont différents. "La planification écologique, c’est simplement une méthode, un outil qui est interprété au service d'une vision", explique Paloma Moritz.

Une méthode qui peut être interprétée différemment en fonction des politiques 

L’expression de "planification écologique" est utilisée dans deux programmes présidentiels,  celui de la Nouvelle Union Populaire Écologique et Sociale (NUPES) de Jean-Luc Mélenchon et celui du nouveau parti d’Emmanuel Macron, Renaissance. Les objectifs des deux politiques diffèrent. 

"Il est difficile de comparer les deux visions", explique Marine Braud, ex-conseillère d’Élisabeth Borne et autrice pour le think tank Terra Nova. "Celle de Jean-Luc Mélenchon est très théorique mais très détaillée dans ses programmes", assure-t-elle. Ainsi, il présente la planification écologique comme un outil permettant de réparer les destructions de l'homme sur la nature. Il propose la création d’un Conseil à la planification écologique rattaché au Premier ministre et des processus de consultation citoyenne décentralisés, principalement au niveau des communes. Il inclut la mise en place d'un référendum sur la liste des “biens communs” (énergie, transports, etc) et souhaite élaborer des indicateurs de bien-être, de respect de la nature, des sols, de l’eau.

"Celle d’Emmanuel Macron en revanche risque d’être mise en pratique très prochainement mais est encore source de beaucoup de suppositions", compare Marine Braud qui a rédigé un article à ce sujet. “Le poids de la négociation avec les acteurs de la filière économique pourrait être plus central dans la planification écologique d’Emmanuel Macron, là où celle de Jean-Luc Mélenchon serait peut-être plutôt basée sur le débat parlementaire. Mais cela reste des suppositions", nuance l’ex-conseillère d’Élisabeth Borne. 

Quoi qu’il en soit, l’action de planification n’est pas nouvelle au sein d’un gouvernement, rappelle Marine Braud. "Aujourd’hui, on fait déjà de la planification. On fait des stratégies nationales bas carbone ou des programmations pluriannuelles de l’énergie. Mais le problème, c’est qu’elles sont assez peu pilotées une fois qu’elles ont été adoptées", explique Marine Braud. Et c'est justement sur ces fondements que reposent les piliers d'une planification écologique. 

Négocier les objectifs climatiques avec toutes les parties prenantes

Pour être considérée comme telle, la planification écologique doit remplir des objectifs qui "mobilisent tout le monde" et "doivent être suivis d'évaluations exigeantes, avec des points d'étape et une logique contraignante si le changement n'a pas lieu", rappelle le directeur Sébastien Treyer, directeur de l'Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

Mais "ce n'est pas nécessaire d'appeler ça "planification écologique" à partir du moment où ces critères ne sont présents", explique-t-il à l'AFP, estimant que le "meilleur exemple" en est la politique climatique de l'Union européenne.

C’est justement sur ces deux points que la planification écologique rencontre des difficultés à être mise en œuvre. "La transition écologique pose forcément des obstacles, que ce soit des destructions d’emplois, des gens qui ne peuvent plus rentrer dans des centres-villes avec leurs voitures diesel. C’est pour ça qu’on a besoin d’un récit collectif de la transition", explique Marine Braud. Et la négociation qui s'ensuit pousse souvent à l'abandon des objectifs initiaux. "La planification écologique doit aussi permettre de se dire : "on arrête de remettre en cause l'objectif mais on discute de la façon dont on l'atteint", assure-t-elle.

Et pour cause, pendant le quinquennat Macron, "beaucoup d’aides sont parties aux entreprises, à des secteurs très polluants, dans le cadre de l’accompagnement des entreprises pendant le Covid-19", rappelle la journaliste Paloma Moritz. Cette aide n'a été conditionnée à aucune évaluation sur le respect de ces entreprises aux objectifs fixés par l'Accord de Paris sur le climat. De plus, de nombreuses mesures mises en œuvre par la Convention citoyenne pour le climat (CCC) ont dû être écartées à la suite des négociations avec les parties prenantes.

Revenir sur les mesures de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) ?

Une question se pose donc : est-ce qu’Emmanuel Macron va reprendre les mesures de la Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) dans le cadre de cette planification écologique ? Pour rappel, en octobre 2019, une assemblée de 150 citoyens français avait défini les objectifs de réduction d’émission de gaz à effet de serre. Emmanuel Macron s’était engagé à prendre en compte toutes ces mesures. Mais face aux réticences du Sénat, le président avait renoncé à un bon nombre d’entre elles. 

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Et c’est justement là où la nomination d’Élisabeth Borne fait défaut dans l’opposition. "La Première ministre faisait partie des ministres qui avaient dit que les mesures de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) seraient prises en compte sans modifications. Au final, seules dix mesures ont été prises sans filtres et beaucoup d’entre elles ont été vidées de leur substance dans la Loi Climat et Résilience, (qui reprend une partie des mesures avancées par la Convention citoyenne pour le climat)", rappelle Paloma Mortiz.

"Ce sont des mesures qui pourraient parfaitement rentrer dans la planification écologique et qui sont en accord avec beaucoup de recommandations d’instituts", poursuit la journaliste. Le Vice-président du GIEC, Jean Jouzel, s’est d’ailleurs exprimé sur la question dans l’émission "C ce soir" ces derniers jours affirmant qu’il s’était entretenu avec le président pour lui demander de revenir sur ces mesures.

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Marine Braud admet quant à elle un certain échec dans l’initiative : "Ce qui est sûr c’est qu’on n'a pas réussi pour la Convention citoyenne pour le climat à passer de la prise de conscience de 150 citoyens à celle de 67 millions de Français." Mais selon elle, les négociations entre les parties prenantes n’ont pas été faites au bon moment : "Aujourd’hui, il y a clairement un débat sur l'acceptabilité des différentes mesures. Si on vous dit 'demain vous ne pourrez plus rentrer dans un centre-ville avec vos voitures diesel ou vous serez obligés de rénover vos maisons même si vous vivez dedans', ce sont des mesures difficiles à accepter", assure-t-elle. En attendant les futurs débats, le choix du président d'associer la fonction de Premier ministre à celui de la planification écologique est plutôt bien perçu. 

"L’urgence écologique conditionne tous les aspects de la société et de nos vies et ne doit pas être l’objet d’un ministère", explique Paloma Moritz. D’autant plus que le ministère de l’écologie a toujours été le parent pauvre du gouvernement. "Il perdait la plupart de ses arbitrages face aux autres ministères. C’était le cas lors de la loi Climat, beaucoup d’arbitrage ont été perdus face à Bercy ou au ministère de l’Agriculture", détaille-t-elle.

Mais concernant le choix d'élire Élisabeth Borne à la tête de cette mission, les avis sont moins convergents. "À priori on est dans une continuité face au quinquennat précédent et il n’a pas du tout été à la hauteur sur ces enjeux. Cela a été mis en avant par le Conseil par le Climat et les deux condamnations de l’État pour inaction climatique", affirme Paloma Moritz. Pour Marine Braud, qui a travaillé en étroite collaboration avec la Première ministre, l'engagement écologique d'Élisabeth Borne ne fait pas de doutes. "Élisabeth Borne a acquis vraie conviction sur les sujets environnementaux, et ce, par l'exercice de ses fonctions." 

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