France : asile, comment ça marche ?

L'arrivée de migrants demandant l'asile à la France est régulièrement sujet à polémiques, allant des expulsions controversées aux accusations de laxisme. Pourtant, la procédure qu'ils doivent suivre est longue, parfois complexe. Concrètement, les personnes qui arrivent sur le territoire français doivent obtenir un rendez-vous à la préfecture de la région où elles se trouvent. Elles doivent y décliner leurs identité et pays d'origine, constituer un dossier pour l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), et enfin se rendre au siège de cette administration pour défendre leur cas. Leur demande peut alors être acceptée ou rejetée. Dans le second cas, elles peuvent déposer un recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Si celle-ci ne revient pas sur la décision de l'Ofpra, les migrants doivent quitter le territoire volontairement, dans un délai de trente jours.

Accès à la préfecture Selon les associations d'aide aux migrants, les délais d'obtention du rendez-vous à la préfecture constituent une première difficulté. Lorsque les personnes réunissent les conditions nécessaires - principalement : disposer d'une adresse postale, pouvant être fournie pour les associations - elles l'obtiennent dans un délai "de l'ordre de trois ou quatre mois", en région parisienne, relève Matthieu Tardis, responsable du secrétariat général à France Terre d'Asile. La région de Paris recueille près de la moitié des demandes. Pendant ce temps, les demandeurs d'asile ne sont pas encore reconnus comme tels officiellement. Ils n'ont pas le droit à la Couverture maladie universelle (CMU), ni ne peuvent être hébergés. "Du fait de leurs conditions de départ, de trajet et d'arrivée, ils sont souvent en mauvaise santé", souligne Matthieu Tardis pour montrer quelles difficultés cette absence de couverture peut engendrer. Le jour du rendez-vous, le personnel de la préfecture relève l'identité du demandeur d'asile et prend ses empreintes digitales. "Elles sont envoyées à une base de données européenne pour voir si la personne a déjà été enregistrée dans un autre pays de l'Union européenne (UE), explique Matthieu Tardis. Dans ce cas, elle est censée y retourner pour faire sa demande d'asile. Aujourd'hui, le principe qui prévaut dans l'UE, c'est qu'on ne peut faire une demande d'asile que dans un seul pays de l'Union."

Normal ou prioritaire A l'issue du rendez-vous, la préfecture décide si le migrant sera soumis à une procédure dite "normale", ou une autre appelée "prioritaire". La majorité des demandeurs d'asile suivent la première procédure. La seconde est principalement prévue pour des personnes originaires de pays jugés "sûrs", censés veiller "au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'Homme et des libertés fondamentales." En tout, quinze pays, dont l'Ukraine et la Mongolie… Quant aux pays membres de l'UE, ils sont automatiquement considérés comme respectant les droits de toutes leurs populations. Quelle que soit la procédure choisie pour le demandeur d'asile, "son dossier est examiné dans les mêmes conditions par l'Ofpra", assure Pascal Baudouin, directeur de cabinet à la direction générale de l'instance. La différence entre les deux procédures réside dans les droits accordés au migrant et dans le délai de réponse. Pour la procédure normale : titre de séjour provisoire et droit à l'hébergement dans un centre d'accueil pour demandeur d'asile (Cada). Pour l'autre : une procédure accélérée sans admission au séjour mais une présence en France "tolérée", selon Matthieu Tardis. La décision de l'Ofpra doit alors intervenir dans les quinze jours. L'hébergement, s'il est obtenu, se fait uniquement en "hébergement d'urgence".

Prise de décision Chaque dossier est traité par un officier de protection de l'Ofpra. Chaque officier est rattaché à une "division géographique", c'est-à-dire à une section qui gère les dossiers de ressortissants d'une partie donnée du monde : Afrique ou Asie par exemple. Il étudie les pièces justifiant de la persécution, ou des craintes d'être persécuté, du demandeur d'asile ; il se renseigne sur la situation politique du pays d'origine du demandeur. Bref, il décortique chaque histoire pour établir ce qui justifiera d'accorder le statut de réfugié sur le sol français. Pour cela, il convoque le demandeur pour un entretien au siège de l'administration près de Paris, à Fontenay-sous-Bois. La réponse de l'officier de protection arrive après six mois, en moyenne. L'Ofpra s'efforce de réduire ce délai moyen à trois mois pour les réfugiés syriens. Un engagement qui a déjà été pris par le passé, par exemple lors de la guerre au Kosovo en 1999. Gérard Sadik, coordinateur de la commission asile à la Cimade, précise : "Il y a un délai de six mois, mais parmi les demandeurs il y a des gens dont le dossier est traité très rapidement. Le délai moyen d'une procédure normale, c'est-à-dire pour 70% des demandes, est plutôt de neuf mois." En 2012, 9,4% des demandes d'asile traitées par l'Ofpra ont reçu une réponse positive. "Pour l'instant, en 2013, le taux d'admission est à 13%", annonce le directeur de cabinet.

Recours En cas de refus, tout n'est pas forcément perdu pour le demandeur d'asile. Les candidats au statut de réfugié peuvent déposer un recours auprès de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), dans un délai d'un mois. Avec là aussi, une différence entre procédures normale et prioritaire. Pour la première, le recours est suspensif, il empêche tout retour imposé à la frontière jusqu'à la fin de la procédure. En revanche, dans le cas d'une procédure prioritaire, le recours n'interdit pas de renvoyer le migrant dans son pays d'origine. La CNDA est une juridiction, qui rend ses décisions "au nom du peuple français", comme tous les tribunaux. Elle réétudie le dossier du migrant. Il peut bénéficier de l'assistance d'un avocat, qui l'aide à étoffer davantage son dossier, et à préparer le migrant aux questions posées à l'audience. "Nous disposons de très peu de documents écrits, précise l'avocate Nathalie Raccah. Par définition, les étrangers fuient leur pays par risque de persécution. Soit nous avons des documents avec lesquels ils ont quand même réussi à s'enfuir, soit ils parviennent à les récupérer une fois en France. Ceci dit, même quand nous avons des documents, la CNDA va souvent considérer qu'ils sont 'dépourvus de garantie d'authenticité'. En gros, elle considère qu'ils sont faux parce que n'ayant pas suffisamment la preuve qu'ils sont authentiques." L'avocate décrit une audience "relativement longue", beaucoup de questions étant posées au demandeur d'asile. Celui-ci doit "pouvoir donner des précisions sur la situation du parti auquel il dit appartenir par exemple, sur les persécutions qu'il a pu subir, soit un maximum de détails pour qu'il emporte la conviction de la cour." En 2012, la CNDA est revenue sur 14% des décisions de l'Ofpra, dans "un délai moyen de neuf mois et quinze jours, et un délai médian d'un an et demi", relate Gérard Sadik. Mais comment expliquer que la CNDA soit revenue sur autant de décisions ? "Compte-tenu des délais de plus en plus long au niveau de la CNDA, le dossier qu'elle examine n'est plus tout à fait le même que celui qu'a examiné l'Ofpra douze ou quatorze mois auparavant", commente Pascal Baudouin.

Rentrer au pays Toutes les personnes qui n'obtiennent pas le statut de réfugié, soit un peu moins de 80% des demandes d'asile traitées en 2012 par l'Ofpra ou la CNDA, reçoivent une notification de la préfecture leur demandant de quitter le sol français dans les trente jours, de manière volontaire. Si elles ne s'exécutent pas, elles se trouvent en situation irrégulière, peuvent être interpellées et renvoyées dans leur pays d'origine par la police. Les autres peuvent bénéficier de deux statuts différents : celui de réfugié, qui rentre dans le cadre de la convention de Genève et est valable dix ans. L'autre, plus précaire, doit être renouvellé chaque année. Il s'agit de la protection subsidiaire, obtenue après la démonstration que le migrant court un danger pour sa vie, dans son pays d'origine.

Bien que placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) est indépendant. C'est-à-dire qu'il n'a pas à recevoir d'ordre du gouvernement. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA), elle, est une cour de justice. Ses décisions sont donc prises collégialement. Un cas à part : demander l'asile depuis un centre de rétention : la demande doit se faire sous cinq jours, puis l'Ofpra dispose de 96 heures pour statuer. En cas de recours à la CNDA, celui-ci n'est pas suspensif. Les mineurs isolés, eux, doivent disposer d'un représentant légal pour enclencher la procédure de demande d'asile.

Pendant toute cette procédure, les migrants qui suivent la voie normale doivent pouvoir être hébergés en Centre d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada). Soit environ deux tiers des 60000 demandes traitées en 2012. Mais, relate Matthieu Tardis, "schématiquement on est à 22000 places en France, contre environ 60000 demandes d'asile." Dans les faits, un seul tiers des demandeurs a donc pu bénéficier d'une place en Cada. "Pour ceux qui peuvent y accéder, ils bénéficient d'un suivi social et juridique. Nous voyons par exemple que, sur les Cada que nous gérons, le taux de reconnaissance des demandeurs d'asile est beaucoup plus élevé que pour ceux qui n'y sont pas passés." Soit quasiment un demandeur sur deux, qui voit son statut accordé. Pour les autres, le toit pour dormir se trouve donc en hébergement d'urgence, "ou à la rue…", soupire Gérard Sadik. "En gros, un tiers des demandeurs sont hébergés, et les autres sont chez des amis ou chez des compatriotes, qui ne sont pas tous désintéressés, chez des marchands de sommeil, ou encore sous les ponts… et de plus en plus chez des gens, dans des réseaux organisés par des associations, ou dans des squats… et ces migrants qui ne touchent qu'une allocation de 10,20 euros par jour ne sont pas autorisés à travailler." D'après lui, cette précarité touche essentiellement les hommes seuls. Il estime que 92% des personnes hébergées en centre d'accueil sont en famille. Il relate avoir effectué des dizaines de demandes pour faire héberger des migrants, essuyant à chaque fois la même réponse : "vous êtes un homme seul, vous n'êtes pas malade, eh bien, vous pouvez dormir dans la rue !", évoque-t-il tout en rappelant qu'en 2005, le gouvernement voulait héberger en Cada 90% des demandeurs d'asile admis au séjour.

Selon le rapport des "niveaux et tendances de l'asile dans les pays industrialisés" pour l'année 2012 de l'Agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), les 27 Etats membres de l'UE ont enregistré 296700 nouvelles demandes d'asile en 2012, soit 83% des demandes déposée sur le Vieux continent. La France a reçu 54900 nouvelles demandes pour la même année. Il s'agit du nombre le plus élevé depuis 2004 (58600 demandes), toujours selon le rapport de l'UNHCR. Selon les associations d'aide aux migrants, une journée d'hébergement en Centre d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada) coûte 24 euros. Contre 28 euros en moyenne pour une nuit en hébergement d'urgence : 17 euros pour l'hôtel, plus une allocation journalière de 10,20 euros. En tout, 160 officiers de protection instructeurs ont traité pour l'Ofpra 60000 demandes en 2012. Soit en moyenne 375 dossiers par agent. "Mais dans ces dossiers, il y a des enfants… Donc une famille ça représente cinq personnes, mais en réalité, ce n'est qu'une même histoire", relativise Pascal Baudouin, directeur de cabinet de la direction de cette administration.